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社保基金管理探寻制度优化之路()

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社保基金管理:探寻制度优化之路
社保基金的运用目前已经成为一个广受关注的话题。当前中国的社保 体系,一般包括基本养老保险、企业年金和全国社保理事会管理的资 金等三个部分。从总体上看,社保基金的监管是严格的。特别是基本 养老保险部分的资金,其管理运用的约束是相当严厉的,1999 年之 后的主要运用方式基本上是存款与国债等;对于企业年金的运用管 理,2004 年以后也制定了十分严格的运用管理规范和制度监管框架。
同样值得关注的,是局部地区的局部违规运用问题,这些资金的 规模虽然不大,但是社会影响十分负面。据不完全统计,1998 年以 来中国清理回收挤占挪用的基金已达到 160 多亿元,2001 年以来追 缴的社保基金也已达到 95 亿元。尤其 2006 年又爆出上海社保案。因 此,从制度角度探究一下中国社保基金管理运作中存在的问题以及进 一步改革和发展的方向,就显得十分必要。
当前模式的阶段合理性 从当前中国的经济发展阶段、金融市场发展程度看,目前的社会 保障体系、社保基金管理运作模式大致与当前发展阶段相适应 总的说来,自 1993 年 11 月中共十四届三中全会通过的《关于建 立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出了建立新社会保障体 制的三项原则(建立全覆盖、多层次的社会保障体系;在养老保险和

医疗保险中引入社会统筹与个人账户相结合的制度;将社会保障的基 金经营与社会保障的行政管理分开)以来,中国的社会保障体系建设 取得了一定的成效,社保基金的管理与运作也在不断改革和完善之 中。
全国社会保障基金方面,截至 2006 年 9 月 30 日已实现收益 121.36 亿元,期间收益率为 6.01%。已实现收益加浮动盈亏,共盈利 240.53 亿元,期间经营收益率为 11.67%。企业年金方面,《企业年金试行办 法》、《企业年金基金管理试行办法》、《企业年金管理机构资格认定暂 行办法》等一系列规范企业年金管理和运作的法规条令相继出台,第 一批获得企业年金基金管理机构资格的 37 家金融机构的出炉,意味 着企业年金的运作框架在不断完善。社会保险基金方面,"统账结合"、 区域统筹的社会保险基金管理模式为当前探索和研究社会保障体系 建设提供了有益经验。
从当前中国的经济发展阶段、金融市场发展程度看,目前的社会 保障体系、社保基金管理运作模式大致与当前发展阶段相适应。通常 来看,"统账结合"兼具现收现付的收入再分配功能和完全积累的财政 持续性优点。一方面,在现代化和城市化进程中,中国出现了收入差 距扩大的趋势,社保基金的统筹部分有益于收入的再分配,缩小贫富 差距,保障劳动者的基本生活需要;另一方面,个人账户的出现,也 使社保基金的财政可持续性增加。
世界各国社会保障体系建设的经验显示,单纯的现收现付是难以 应对人口老龄化的压力的。中国人口老龄化速度在加快,人口红利在

减少,根据中国人口研究中心 2003 年的预测,从现在到 2035 年,中 国老龄人口呈加速增长态势,60 岁以上和 65 岁以上人口的年均增长 率分别为 3.53%和 3.73%。到 2050 年,中国 60 岁和 65 岁以上老年 人口数将达到 4.5 亿和 3.36 亿,分别占总人口的 32.7%和 24.4%。面 对人口的快速老龄化,中国社保基金中的个人账户意义显然非同寻 常。另外,在社会保障体系转型的过程中,一定程度的现收现付和适 当的区域统筹也为改革创造了缓冲时间,有利于调节各地余缺,有利 于各项保险金的按时、足额发放,缓解了在经济快速发展中遇到的区 域性社会保障财政困难。
但是,也应该清醒地看到,基金管理运作仍然存在一定程度的制 度缺失,执行规定不严,监督力量不足,违规问题经常发生,长效机 制尚未完全建立等问题。中国的社保基金管理运作还需要进一步的改 革和完善,基金管理监督工作任重道远,现实对我们提出了更高的要 求。
做实个人账户 应该清醒地认识到,统账结合并不是部分积累制的唯一模式,以 波兰为首的东欧国家进行的名义账户改革也逐渐成为部分积累制的 重要手段 从世界范围内看,越来越多的国家开始抛弃单纯的社保基金管理 模式(即以瑞典为代表的传统的现收现付制和以智利为代表的完全积 累制),而选择部分积累制。 以美国为例,2001 年以前,美国的社保基金管理采用现收现付

制,美国联邦社保基金(OASDI)的可持续性主要靠不断上升的缴费率 来支撑,从 1939 年的 2%逐步增加到现在的 12.4%,到 2030 年则需 要上升到 16.83%才能收支*衡。有研究发现,战后 50 年间扣除通胀 因素,投资于美国标准普尔 500 种股票的年均收益率为 7%左右,投 资于债券的年均收益率为 3.3%。按此估计,目前工作的一代人只需 要将其工资的 3.1%拿出来做一个 60%股票 40%债券的组合,未来 67 岁退休时就可以拿到与目前占工资 12.4%的 OASDI 基金所获金额相 等的退休金。人们对现收现付的 OASDI 越来越缺乏信心。为此,2001 年底由民主、共和两党各 8 名成员组成的"加强社会保障总统委员会" 发布了《总统委员会报告》,提出类似统账结合的改革方案。
另外,2003 年俄罗斯颁布结合个人账户的半积累制方案;2005 年 1 月,斯洛伐克开始建立个人账户(雇主和雇员总计 18%的缴费被" 名义"个人账户和现收现付制*分)。部分积累的混合模式已经开始在 世界范围内流行,成为发达国家和东欧转型国家进行改革的重要选择 之一。
当然,目前的统账结合体系的不足也是明显的。据不完全的统计, 截止到 2004 年底全国个人账户已经形成大约 7400 亿元的"空账"。应 该清醒地认识到,统账结合并不是部分积累制的唯一模式,以波兰为 首的东欧国家进行的名义账户改革也是逐渐成为部分积累制的重要 手段,值得我们吸收和借鉴。
提升统筹层次及扩大覆盖范围 在中国目前主要以县级统筹的条件下,社保基金的管理和运作更

多地集中在地方政府的手里,如果制约和监管不力,可能就会在客观 上为一些挪用和违规案件提供了潜在的可能
据统计,全国仍有 80%的人口不同程度地难以有效被社会保障体 系覆盖。在这样的情况下,提高统筹层次显然缺乏必要的现实基础
在当前的条件下,实行区域统筹是为社会保障体系改革赢取时间 的关键之一。通过社保基金的区域调剂,部分程度上回避了中国社保 基金存在的巨大缺口,是现行社保基金管理运作体系满足阶段性发展 需要的重要内容之一。
目前在世界范围内,大多数国家的基本社会保障采取中央政府集 中统筹的方式进行管理和运作。以英美两国为例,美国的社会保险计 划 主 要 有 三 类 , 即 联 邦 养 老 保 险 (OASDI) 计 划 , 联 邦 医 疗 保 险 (Medicare)计划,以及联邦/州失业保险。全部三类社保基金均以工薪 税形式征集,并纳入各计划在财政部所属的基金专户,统一由联邦政 府设立的信托基金托管委员会进行管理和运作。英国也是中央政府集 中管理的单一制国家,实行高度集权的社保基金管理体制。中央政府 负责统一制定重大的全国性社会保障政策,具体事务绝大部分由中央 政府在各地的派出机构承担,地方政府只是根据自身财力大小提供一 些补充性的、地方性的社会服务,中央政府对其中许多项目提供资金 支持。其他实行中央政府集中统筹的发达国家还有澳大利亚、法国、 日本等。毫无疑问,统筹水*越高,集合风险和化解风险的能力就越 强,这是大数法则的一个基本原理。
另外,不可否认的是,在中国目前主要以县级统筹的条件下,社

保基金的管理和运作更多地集中在地方政府的手里,如果制约和监管 不力,可能就会在客观上为一些挪用和违规案件提供了潜在的可能。 无论从防范化解风险的角度,还是基金管理和监督的角度,提升统筹 层次都是下一阶段中国社保基金管理领域改革的重要方向之一。
提升统筹层次就不能不提到扩大覆盖范围,这两者有着不可割断 的密切联系。覆盖范围的扩大必然能够推动统筹层次的提高。目前的 社会保障体系,主要覆盖了城镇企业职工,其中主要是国有和集体企 业职工,其他经济成分的职工尚处于逐步加入的过程中,虽然*年来 基本养老保险和医疗保险参保人数逐年增加,但参保人数占城镇人口 的比例仍处于 30%左右的水*,社会保障体系在城镇地区的覆盖面还 比较有限。此外,占全国总人口 60%的农民尚无基本养老保险。据统 计,全国仍有 80%的人口不同程度地难以有效被社会保障体系覆盖。 在这样的情况下,提高统筹层次显然缺乏必要的现实基础。如何扩大 中国社会保障体系的覆盖范围也是下一步需要需要认真考虑的问题 之一。
强化风险控制 要将社保基金行政部门和基金管理部门相分离,建立统一、独立 的强势监管主体,专司监管,从制度上最大程度地避免违规行为的出 现 在现代风险控制理论中,全面性、独立性和制衡性是基金管理和 风险控制中不可缺少的三条重要原则,是预防和规避风险的重要制度 保障。具体来说,全面性原则是指风险控制必须涵盖基金管理的各个

环节和参与其运作的各个当事人,并渗透到各项具体业务过程中去, 包括业务的决策、执行、监督和反馈等环节。独立性原则是指在基金 管理的监督中,监察稽核部门要保持高度的独立性和权威性,负责对 基金管理的各个部门内部风险控制和管理运作进行稽核和检查。制衡 性原则是指在基金管理的内部组织结构设计上要形成一种相互制约 的机制,特别是要防范利益冲突与利益输送问题。对于社保基金的管 理运作乃至监督,这三条原则也同样应该适用。
当前,中国的社保基金管理必须要在体系建设上明确这三条基本 原则,要全面地考察制度、管理、运作、投资管理等各个环的风险所 在,建立相应的风险控制措施和约束机制;要加大在监督管理环节的 投入力度,将社保基金行政部门和基金管理部门相分离,建立统一、 独立的强势监管主体,专司监管,从制度上最大程度地避免违规行为 的出现。
力推企业年金发展 目前中国养老金规模整体偏低,需要弥补缺口很大,仅靠基金养 老保险还远远不够,在这种情况下大力发展企业年金已经成为必然趋 势 企业年金制度作为公共养老金以外的补充养老保险的第二支柱, 在养老金制度中占有重要地位,是中国多支柱体系社会保障体系中不 可缺少的一部分,是"社保基金"中不可或缺的重要组成部分,是弥补 因社保缴费降低而导致替代率降低的一个重要补充措施,同时也是发 展资本市场的需要。

从世界范围内看,大多数发达国家都有自己的企业年金体系,在 美国有 70%的企业加入了企业年金计划,德国和日本则分别为 40% 和 60%;从覆盖率角度,丹麦与荷兰的企业年金覆盖率已达到 85% 以上,英美也有 50%以上;从替代率角度,发达国家企业年金的替代 率约占 30%~50%。
无论从发展符合和谐社会要求的社会保障体系角度还是从解决 社保基金管理运作的现有矛盾角度,企业年金都是极为重要的环节。 目前中国养老金规模整体偏低,需要弥补缺口很大,仅靠基金养老保 险还远远不够,在这种情况下大力发展企业年金已经成为必然趋势。 下一步社保基金管理和运作改革,从企业年金角度应重点做好以下几 项工作:
第一,落实税收支持和金融市场运作的法律法规体系的支持。企 业年金和基本养老保险不同的是企业年金管理运作模式更适合采取 市场化方式。以美国为例,和 OASDI 不到 70 年的历史相比,美国的 企业年金已经有 120 多年的历史。发展至今,企业年金计划产生了多 种不同的模式,投资方向也包括股票、债券、房地产(主要以房地产 抵押债券形式)等。更为市场化的企业年金显然更加需要完善的配套 法律和政策。当然也包括税收优惠政策。
第二,同步规范企业年金增量与存量资金。2004 年《企业年金 试行办法》出台以后,一系列的相关管理措施和办法相继出台,中国 的企业年金管理运作体系、监督管理体系都在不断完善之中,尽快完 善企业年金管理配套法规应在情理之中。在*饩鲋圃计笠的杲鹪

量发展的配套法律和政策的同时,对存量的企业年金的重组和转型也 应该引起足够的重视和关注。当前粗略的统计,存量的企业年金资金 规模大约在千亿左右,因为沿用旧的管理办法,与新的企业年金计划 基本上是脱节的,这部分资金游离于新的企业年金监督管理体系之 外,是中国社保基金中需要重点改进的部分,所以存量的企业年金管 理非常需要市场化的转型,需要引起足够的重视。
第三,加强企业年金管理的关键环节的监督和管理。完善的企业 年金监管有利于保护计划受益人的权益,保障社会稳定,有利于培育 年金市场健康发展,有利于推动和促进金融市场发展,是完善社保基 金监督管理的重要环节。总的说来,现行的企业年金监督管理是符合 当前阶段性需要的,重点是要做好关键环节的监督和管理,主要包括: 企业年金参与机构管理交易、企业缴费、参与机构的治理结构、营销 环节、投资独立性、信息报告等环节的监督和管理。需要明确的是, 企业年金监督管理是基本养老保险监管以及商业保险监管所不能替 代的,必须引起足够的重视




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